以PPP合同為基石，構建PPP項目風險防控網

南京卓遠城鎮化和產業發展研究中心主任 褚昭華

南京卓遠城鎮化和產業發展研究中心高級研究員 李學樂

引言

對于PPP項目而言，實操風險的分析與防控不能無的放矢，要與項目合同體系相對接，否則只是紙上談兵。本文以軌道交通的實操風險為切入口，在分析風險產生的原因、實操風險的類別的基礎上，分析與之相匹配的防控措施，從項目風險評級體系、項目合同條款設置、項目合同管理等三個層面出發，提出PPP項目風險防控的政策建議。

一、城市軌道交通PPP實操風險

在梳理我國的PPP項目前期資料的過程中，我們發現PPP項目風險分擔方式主要有三種，即社會資本承擔、政府方承擔及其同承擔。原則上，像項目建造、運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

表1 PPP項目主要風險分配表

但不同的PPP項目、不同的交易結構、不同的地域在風險分配設計方面各有側重。

以軌道交通項目為例，其相較于市政道路建設工程，風險分配體系將更側重于客流量風險、票價調整風險的設置。而當要分析客流量風險分擔主體時，還要與項目的具體回報機制相關。軌道交通PPP項目的回報機制目前常見的主要包括“影子票價”補貼、“車公里”補貼、等額本息支付可用性付費、優化現金流模式四種。在這四種不同的回報機制之下，客流量的風險是由社會資本承擔，還是政府與社會資本方共擔，要結合項目的具體情況進行具體分析。如對于區域發展極不平衡的地區，“影子票價”模式的客流量的準確預測是極其困難的，因而政府與社會資本都需要承擔一定的風險；而當客流量增長幅度趨緩，限定于一個較小的范圍之內，對項目收益的影響力度也較弱時，客流量風險則應由社會資本方承擔。票價調整風險分擔主體的分析亦然。其次，項目的交易結構也會影響風險的分擔。若一個軌道交通項目的交易結構為EPC+BOT，則還要考慮設計風險承擔的歸屬問題，否則也會造成成本的極大浪費。值得注意的是，項目的地緣屬性也是我們在考慮風險防控體系時不得忽略的要素。如三亞的有軌電車在不可抗力風險設計時，與北京的有軌電車項目相比，則要多考慮一個是否受海風等自然災害的影響。

這一系列所要考慮的風險單元都將在PPP項目實施方案、PPP項目合同及其它文件中呈現，不過內容較為分散。需要立足于項目全生命周期，以合同文本作為切入口，全面并動態把控各個階段潛在的風險點。

二、PPP項目風險產生的原因

PPP項目推進的不斷深入，項目的實操風險也隨之顯露。如近期因不規范操作被財政部要求核查的武漢軌道交通8號線，遭遇融資瓶頸而不得不提前終止的宜威高速公路，因設計權屬設置不當而造成資源成本浪費的某體育館等等。這些爭議眾多或案例的失敗均給PPP的風險體制敲響了警鐘。究其原因，簡單總結為以下三點：

第一，PPP立法不健全，存在明股實債現象。PPP模式引入的根本目的，在于搭建政府與社會資本在基礎設施與公共服務的合作機制，最終達到提升公共供給水平的目的。但是由于PPP模式在我國的發展尚屬于不斷摸索前進階段，仍缺乏相應的配套法律法規，不少地方政府在此模式下向社會資本方承諾資本金回購、最低收益等，即通過明股實債的方式進行融資，隱性增加政府未來支出責任，這也致使項目風險難以在政府與社會資本之間合理分配，一旦風險發生，雙方相互扯皮、推皮球的現象就會愈演愈烈。

第二，PPP模式是一種天然的不完全契約，存在投資效率損失。鑒于PPP項目具有周期長、工程復雜的特點，項目執行過程中可能遇到的未知因素較多，PPP合同對于政府與社會資本方而言，是一種典型的不完全契約，而這種不完全性，很可能會產生投入不足，敲竹杠行為，或者事前的最優契約失效等問題，進而造成投資效率損失。而這種契約所造成的效率損失可通過增強PPP合同的契約條款完備程度來彌補。

第三，地方政府信譽問題，影響項目推進進度。目前政府的契約精神與規范意識的缺乏也直接導致PPP項目推進困難、社會資本望而卻步。因為政府信譽風險往往會衍生出很多風險，如政策風險、審批風險等等。因而現階段，社會資本往往會憑借以往經驗選取那些信譽度較高，財力較為雄厚的地方政府。

當然，PPP項目風險產生的原因絕不是以上三點可以概括，但基于上面的三點分析可以看出，PPP項目風險的產生無論是從立法的視角，還是從不完全契約、政府信譽視角，其實質均可以表述為政府方與社會資本方的利益博弈，而規范他們行為及權利義務的文件正是PPP項目合同體系。因此本文以合同體系為落腳點，簡要分析PPP項目實操風險防控網的搭建。

三、PPP實操風險防范建議

（一）多維度梳理風險點，搭建PPP項目風險預警機制

目前，在PPP項目實施方案中一般均設有風險分配基本框架專章，但效果仍流于形式。項目的行業屬性、地緣屬性、主體屬性等諸多因素缺乏統籌考慮。建議在PPP項目的識別與準備階段，加強對項目風險的識別力度，嵌入針對性的風險評價體系，通過定性與定量相結合的方法，在輸入端就讓項目初次篩選與甄別變得有理有據，同時也為政府及社會資本方搭建起了項目的預警機制，并明晰了項目的風險邊界。

該風險評價體系的基本思路是從PPP項目的區域、行業、主體、融資等風險逐步推出PPP項目的風險體系。其核心還是借助支持系統對項目進行評價。項目評價又分別用定性和定量的方法，從項目本質主體層面以及項目運作環境方面進行針對小類再評價。對該評級體系的研究，我們已構建一套細化至三級指標體系的完整框架，其包括6大類一級指標、26個二級指標，由于篇幅有限，在此不再贅述，下圖為該風險評價體系模擬思路圖。

圖1 PPP項目風險評價體系模擬思路圖

（二）匹配風險點，合理設置PPP項目合同條款

PPP項目風險的繁雜多樣，受篇幅所限，難以一一列舉，在此主要來談一下讓武漢軌道交通8號線一期工程、宜威高速公路項目都遭遇滑鐵盧的重要原因——融資風險的防控。

融資風險在PPP項目的實施方案、PPP項目合同中均有所提及。前者一般只是將風險提出，融資風險具體表述為“包括資金結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險”，而后者則是要就此提出防控措施。其通常體現在PPP項目合同的先決條件、履約保函、保險三個章節。

以《XXX有軌電車PPP項目特許經營協議》為例，在先決條件中，其往往要求社會資本方要先完成融資交割，即已為“本項目融資事宜與相關貸款人簽署的融資文件已經簽署生效并交付”；為進一步確保社會資本方能夠達到PPP項目合同中融資交割等要求的先決條件，政府一般還會要求社會資本出具一份履約保函，以保證社會資本方能夠按照項目合同履行相關義務。如果發生社會資本方未全部或部分履行其在《PPP項目合同》《PPP項目特許經營協議》《合資合營協議》項下的義務時，政府方有權要求其在期限內補正，但仍未達到要求時，政府有權兌取履約保函項下的全部或部分金額，如果未發生此類事宜，則該履約保函將被返還并失效；此外，為保障項目的有效運行，還可將風險轉嫁給第三方，如保險公司。在PPP項目合同中往往專設保險條款，“特許經營期內，社會資本方根據適用法律和謹慎施工和運營的慣例，為本項目的建設及運營等分別自費購買和維持建設工程一切險、財產一切險、第三者責任險等保險，并始終使保險單保持有效。未經政府方書面同意，社會資本方投保的險種和數額不得隨意變更。”

（三）構建實施方案與合同體系聯控的PPP風險識別保證機制，實現風險的有效監控

PPP項目的參與方包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、專業運營商、保險公司以及專業機構等。在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系。基本的PPP項目合同包括PPP項目合同、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、委托運營服務合同、產品或服務購買合同、融資合同和保險合同、維保合同等）。

圖2  PPP項目基本合同體系

目前PPP合同體系對項目的各個參與方的權利與義務均有所涉及，但是由于分散于多個合同之中，尤其是那些政府與社會資本方都不能很好管理的風險，往往都是通過其它合同如《設計合同》《融資協議》《施工承包合同》等進行說明，目的在于將項目風險轉嫁給第三方。這樣的分配與管理體系從微觀看缺乏具體風險點的有效銜接，從宏觀看難以整體統籌把控，因此建議在PPP項目實施方案內部嵌入PPP風險內容及對應合同分配索引，將項目的具體風險點與合同相匹配，以看板形式，對項目風險進行分配，構建完善的項目風險防控網。

表2 *** PPP項目風險及合同分配索引（示意圖）

 綜上，對于PPP的風險防范，筆者認為應從始于全面、縝密的各類風險梳理識別，繼而將風險和與其對應的約定合同以風險看板索引的形式出現在實施方案等文件中，最終實現在PPP合同中的落地執行，使得風險識別、防范、處理、監控實現前后有效承接，真正做到防患未然、有據可依。