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城投要成功實現轉型需突破多維度剛性路徑依賴，“政企關系”突破政府主導，“治理結構”轉變行政思維，“業務體系”構建可伸可縮靈活性。在轉型要考慮的幾大維度中，南京卓遠認為“業務體系”構建涉及城投的產業發展之路，城投轉型能否取得成功，取決于產業發展之路能否順利推進。

那么城投如何踩準城市發展規律，主動謀劃新型業務，并割舍相關業務？如何利用自身的資源稟賦探索適宜的、符合區域經濟發展的產業發展之路？帶著以上的疑問，本文將結合南京卓遠2019年城投調研，以各地域150多家城投公司轉型探索為案例支撐，初步展現我們的理解和思考。

（一）以“投資建設+運營服務”產業鏈延伸的產業發展之路

多數城投的基礎設施業務以融資、投資為主，很少介入（或不具備實力，并存在政策障礙）前期的設計、施工或建設等環節。但這一現狀逐步打破。湖北某地級市整合全市設計資源（規劃設計、園林設計、建筑設計等）、市政施工資源（道路、橋梁資質等）、建筑資源（房地產等）打造設計咨詢集團。仙桃城投整合市屬勘測設計院、規劃建筑設計研究院，并與公司設計、規劃、檢測合并組建城市建設咨詢公司從而實現上游規劃設計板塊資源的有效整合。除此以外，吉林長春城投、福建泉州城建集團、江西上饒城投等都有類似產業發展舉措。

除了向產業鏈上游延伸拓寬產業發展之路外，更多的城投以擁有的資源為依托向產業鏈下游延伸，實現產業鏈價值倍增。下游業務的延伸分為兩種，一是項目具備運營屬性，從而順利的介入運營環節，此類延伸基本以項目為主體，多見于文旅類項目、交通類項目（收費公路）等；二是依托資源（具備部分壟斷屬性）延伸開拓新業務，如依托土地資源，介入房地產開發業務；依托道路等交通資源介入停車場、充電樁、廣告等業務。

（二）新興業務的產業發展之路

本次調研所涉及的150多家城投公司轉型皆有所涉獵新興業務產業投資。江西贛州發投收購醫藥業務，與北大青鳥戰略合作布局教育領域；馬鞍山江東控股集團攜手央企和醫療集團介入康養業務。大同建投與民營企業合作介入新材料、新能源（分布式光伏和充電電站）業務，同時積極布局黃花產業、杏果產業等農業板塊，打造農業全產業鏈，以龍頭企業帶動產業發展。蘭州建投與山東省腫瘤醫院、中科院蘭州近代物理研究所合作建設國內有較高水準的重離子腫瘤專科示范醫院，圍繞高原夏菜特色區域農產品，自主投資農產品物流中心等。銀川通聯資本投資濱河新區紡織產業集群，投資濟寧如意公司，并與其協作收購國際私募巨頭KKR及其他股東擁有的SMCP集團84.5%股權，后在法國巴黎泛歐證券交易所上市完成股權退出。

可以發現，雖然存在區域發展差異，但城投公司在產業發展之路上已有可圈可點的新作為，產業轉型初見成效，也更加增強了我們對自己提出的“城投公司應從‘融資端’向‘投資端’轉型”趨勢判斷的信心。

基于向“投資端”轉型的判斷，城投公司產業發展背后的底層邏輯是什么？產業發展路徑如何？

（一）底層邏輯：城市發展規律下的立足點，存在價值、存在作用、存在領域

43號文等系列政策的出臺曾一度引起業界恐慌，更有甚者提出“城投將亡”論斷。南京卓遠認為理解城投的發展因從城市發展角度切入，洞悉城投發展趨勢應暗合城市發展規律主線。城投因城市發展需要而產生，并將隨城市發展而不斷調整自身立足點，在合適的領域發揮自身的作用，實現自身的價值。

圖1 城市發展規律下城投發展路徑

在城市框架擴大階段以基礎設施投資業務為主，至城市發展到功能完善階段，需相應的調配資源至加強環境、教育、能源、軌道等產業發展上，著重完善城市各項功能。當城市發展至需提升城市品質階段時，城市基建更新、文化、旅游、醫療、養老、科技等領域將成為產業發展的主賽道。

（二）產業發展路徑：人、組織、資源、資本權衡下的發展路徑

具體的產業發展需綜合權衡人、組織（效率）、資源（政企關系）、資本（銀企關系）等因素。人和組織因素是城投的傳統弱項，資源和資本則是城投產業發展的核心競爭力。政企關系的運用，需要城投介入區域的壟斷性、半壟斷性業務，或需要特許經營的領域。銀企關系的運用，為平臺的產業發展提供充足的資本支撐。

鑒于資源和資本兩大核心競爭力的判斷，城投未來的產業發展有多重可選擇路徑。

1、路徑一：基于“城市建設運營產業鏈”延伸（收縮）的產業發展

產業鏈的形成、發展（延伸）和更新（延伸和收縮）與城市化發展階段有顯著的聯系，并應適應城市化發展的需要。大部分城投的建設運營產業鏈主要形成于“城市化初期和中期”的基礎設施和公共服務領域的項目建設，并形成涵蓋“投資建設+運營服務”為主的主產業鏈。圍繞主產業鏈向上下游進行延伸，形成二級行業產業鏈，包括市政建設板塊產業鏈、公用事業板塊產業鏈、綜合交通產業鏈等。

圖2 城投產業鏈延申

產業鏈延伸為城投提供了可行的產業發展空間，但“是否要延伸”和“如何延伸”到新的領域，需首先明確自身的板塊組合和業務定位。

圖3 城投業務板塊

板塊組合方面要加強兩方面的建設，一是改變“項目-板塊-產業”單點發展的業務弱質性問題，單體項目是難以支撐板塊發展的，要形成可持續板塊發展態勢，應以不斷復制成功項目實現規模拓展、區域拓展。二是擺脫核心板塊單一可能帶來的系統化風險，實施適度多元化，并充分利用自身的資源優勢不斷培育新的利潤增長點。

城投向下游二級產業鏈延伸，具備天然的壟斷優勢，如交通項目延伸出停車場和充電樁。對于產業鏈更新過程中的鏈條（業務）延伸和收縮，提出如下建議。

（1）產業鏈延伸建議：

①龍頭拉動：以產業鏈“龍頭”業務帶動產業鏈條合理拓展；

②提升能力：延伸的業務，要有利于提升“龍頭”業務核心競爭力，并帶動整個鏈條價值倍增；

③附加值審視：鏈上業務多為非完全競爭領域，在業務延伸至競爭較為充分的領域時，應借助附加值曲線進行審視；

④相對和絕對平衡：審視時，除關注相對附加值比率（如利潤率），更應關注絕對附加值。

（2）產業鏈收縮建議：

①存在價值：要認識到，政策常變動，產業有周期，產業鏈收縮有其自身價值；

②退出機制：集團內部需要建立相應的業務退出機制；對于會造成產業鏈價值受損的業務，及時予以收縮；對于政策變動，造成禁止準入或發展前景堪憂的業務，及時予以收縮；持續虧損，扭虧無望，對產業鏈影響不大業務，及時予以收縮。

2、路徑二：基于“產業投資引導主體”定位下的產業發展

此路徑的產業發展更多的始于政府指令性投資，后期將逐步邁入自主投資為主。

圖4 城投基于“產業投資引導主體”定位下的產業發展

無論何種投資方式皆需構建起自身的投資邏輯，也就是需明確自身的投資領域、投資策略等。城投應根據自身綜合能力，確定適合的投資策略：自主性投資、跟隨性投資、戰略合作。根據核心業務戰略，確定財務性投資還是戰略性投資。同時對于項目投資，根據城市發展階段確定合適的投資項目類型。

圖5 城投投資策略

以上是對城投轉型的產業發展之路的初步思考。如果從2010年19號文《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》發布以來算起，城投的轉型已有十年摸索期，可喜的是我們看到部分城投已經在產業發展之路上頗有建樹，并向構建可伸可縮的業務體系邁進。但目前說城投已實現轉型為時尚早，接下來仍需克服“政企關系”的政府主導和“治理結構”的行政思維兩重剛性依賴。而這需要國企的進一步深化改革來破冰，幸運的是城投已走在深化改革的路上。