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來源：南京卓遠
作者：西北公司 邱海永
引言
國企改革三年行動已圓滿完成收官，站在新起點上，新一輪以提升核心競爭力為根本目的的深化國企改革的提升行動已蓄勢待發。那么城市國企的改革又要從哪里再出發？通過觀察，我們發現城市國企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成，但囿于歷史遺留問題、上位政策的支持力度、企業運行不同特征與屬性等，在實踐中，部分模塊的改革仍難以真正的起到激發企業活力的目的。尤其是組織管理、分層分類授權建設、內控體系建設、薪酬績效管理等方面。為此，我們以問題為導向，特推出本期視界。
2018年7月30日，國務院發布《關于推進國有資本投資、運營各公司改革試點的實施意見》拉開了國有資本授權經營體制的改革大幕，各地國資基本形成了“國資委-國有資本投資、運營公司-國有實體企業”三層管理架構。城市國企在此輪國企改革浪潮中也紛紛轉型，一種轉型方向是成為國有資本投資、運營公司，另一種轉型方向是專業的國有實體企業。
2019年4月19日，國務院發布《改革國有資本授權經營體制方案》，一方面將對國企進行分類充分授權，“將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，原則上不干預企業經理層和職能部門的管理工作”；另一方面也提到了企業的行權能力建設，提出“推進管理創新，優化總部職能和管理架構。深化企業內部三項制度改革，不斷強化風險防控體系和內控機制建設”，這要求企業除了明確在國資架構中的定位外，還需提高自身的組織方式和效率。
《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，集成國企改革“1+N”政策體系，并推廣“雙百行動”、國企現代企業制度建設、董事會試點等改革試點示范工作的經驗，在時間維度提出改革落地要求，倒逼各級國有企業落實國企改革相關專項工作。其中對于國有企業授分權機制、國有企業效率提升、風險防范等進一步提出實施要求。
南京卓遠在調研和項目實踐中發現城市國企基本能夠找準自身在國資三層架構中位置，但對于自身的組織問題認識不足，忽視了對集團開展業務的具體組織方式和效率的思考和研究，往往將企業存在的組織方式和效率所產生的問題歸因為其他原因，從而導致頭痛醫腳的現象。
本文通過組織理論研究，分析城市國企開展業務的有效組織方式，以及相關的案例，供相關企業組織結構設計參考。
一、企業組織結構理論
企業的組織結構是一個組織內部各構成部分或各部分之間確立的關系形式，它涉及到組織層次的劃分、組織機構的設置、各部門之間的分工與協作的相互關系等。在企業組織中，各組成部分之間存在著相對穩定的關系，即縱向管理層級關系和橫向溝通協作關系，這種關系構成了組織結構。
企業集團的組織結構體系通常包括職能結構、層次結構、部門結構和職權結構，各部門的特點如下表：
表1.1 組織結構體系要素
企業的組織結構是上述四個要素的有機體，在設計企業組織結構的時候，需要綜合考慮以上四個要素，不可將企業組織結構設計狹隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。
美國經濟學家威廉姆森將企業內部組織結構劃分為以下三種類型：（1）U型組織結構，主要產生于現代企業發展的早期階段，是最基本的組織結構，特點是管理層級的集中控制。U型組織結構的三種基本形式是直線制、職能制和直線職能制；（2）M型組織結構，通常分為事業部制組織結構和矩陣式組織結構兩種模式；（3）H型組織結構即控股公司結構，控股公司持有各子公司的全部或部分股份，各子公司具有獨立的法人資格，是相對獨立的利潤中心。其最大的優點在于：母公司和子公司在法律上都是獨立法人，母公司不用承擔子公司的債務責任，大大降低母公司的經營風險，也迫使子公司有較強的責任感和經營積極性。
二、城市國企開展業務的常見組織形式
城市國企也基本按照三種基本的組織結構方式開展業務即U型組織結構、M型組織結構和H型組織結構，每一種組織結構都有其適用條件和特點。
（一）U型組織形式（直線職能制）
此類組織形式，常見于城市國企的業務數量相對較少，集團總部和下屬成員企業直接進行聯系和管理，由集團總部直接指揮集團各職能部門，各單位自主權相對較小。
圖1.1 城市國企U型組織形式
例如海口城投就屬于U型組織形式，在公司總部下設有房地產、政府代建以及物業管理等子公司，公司總部通過職能部門對下屬子公司進行直接管理。
（二）M型組織形式（事業部制）
此類組織形式，常見于城市國企的業務數量相對有限并且集中在某些板塊，既要實現對于板塊業務的分權,又要實現板塊內部的集權和統一。每個事業部內部建立自身的職能（U型）結構，這是一種集權與分權相結合的管理方式。
圖1.2 城市國企M型組織結構
例如：銀川市城市建設投資控股有限公司組建了資本運營事業部、資產運營事業部、停車產業事業部、文旅產業事業部、項目發展事業部等五個產業發展事業部分管下屬具體業務子公司開展業務，發展企業五大贏利中心。
（三）H型組織結構（子集團模式）
此類組織形式，常見于城市國企的業務種類較多，同時某些業務板塊已經規模較大、模式較成熟，需要更多的自主權限。這種結構采用的是一種分權的模式，下屬子集團內部機構完善、獨立自決策權限較高。
圖1.3 H型組織結構
例如上海城投下設公路集團、水務集團、環境集團等專業集團，南京城建集團下設公交集團、公用事業集團、水務集團、港華燃氣集團等四大集團。
三、組織結構選擇的要點
城市國企在選擇組織結構的時候需要綜合考慮企業的定位、業務特點、集團管控模式和企業人才儲備等因素。
（一）城市國企的定位
城市國企在選擇組織結構時首要考慮的是自身的定位。一方面，需要考慮自身在地方國資三層架構中的定位是什么，是作為資本投資運營平臺還是具體的產業公司；另一方面，需要考慮自身的戰略定位、業務布局以及業務的開展方式。
（二）城市國企的現有業務情況
城市國企選擇組織結構時還需要考慮現有業務開展情況，整體的業務數量、區域分布、各業務板塊的業務規模和階段等。對于與集團資源關聯度高、業務發相對處于初級的階段的業務單元，宜采用U型組織結構；對于業務趨于成熟，并需內部統籌階段的業務單元，宜采用M型組織結構；對于業務發展成熟、規模相對較大且需要較多的獨立自主決策的業務單元，宜采用H型組織結構。
（三）城市國企的管控模式
另外，組織結構的選擇還需要考慮，對各業務單元的管控模式，對于操作管控、戰略管控和財務管控等不同管控模式所具有的不同集權程度，選擇不同的組織方式。
（四）城市國企的人才儲備
同時，組織結構的有效運行離不開管理人員的作用，城市國企在組織結構選擇還需考慮本企業的人才，尤其是高級管理人才的儲備情況。U型組織結構、M型組織結構和H型組織結構對于高級管理人才的綜合性要求越來越高。
四、現階段投融資平臺企業組織結構特點
對于投融資平臺企業組織結構的選擇和設計并不是簡單的選擇某一中組織結構，而需要結合自身定位、業務單元特點、集團管控模式以及人才儲備情況綜合考慮、動態調整。現階段，城市國企組織結構呈現出“多種組織結構并存”和“適時動態優化調整”的特點。
（一）多種組織結構并存
對于投融資平臺企業來講，對于不同的業務單元，采取不同的組織方式。例如對于發展成熟、成規模的業務單元采取H型組織結構（子集團），而對于業務初步發展、規模尚小并且管理人員不夠成熟的業務單元可采取U型組織結構（直線職能制），這樣就構成了“H型+U型”的組織結構。
（二）適時動態優化調整
另外，對于城市國企來講，組織結構的選擇，也需隨著外部環境以及業務單元的不同發展階段動態地調整自身組織結構。例如，在某業務單元發展前期可采用U型組織結構；當該業務板塊具有一定規模、并細分多項業務時，可采用M型組織結構（事業部制）統籌公司該板塊資源發展；當該板塊業務發展更成熟，需要更多獨立決策權限的時候，可進一步采取H型組織結構（子集團模式）。
（三） 相關案例分析
上海城投現階段的組織結構以及其公路板塊組織的發展，就呈現出了“多種組織結構并存”和“適時動態優化調整”的特點。
圖1.4 上海城投組織架構
在現階段上海城投的組織結構就呈現出“H型+U型”的組織結構特點。同時，其中的公路投資集團在2014年之前的以路橋事業部的組織結構形式，承接大量重要工程，奠定了上海城投路橋在上海重大工程投資建設中的重要地位。在2014年9月，因路橋事業部在集團內是一種虛擬的部門，對業務的綜合管理不是十分有利，上海城投在路橋事業部的基礎上組建了上海公路集團，按照現代企業制度要求實現在董事會領導下的總經理負責制，對各項業務的綜合管理大大提升。